核電是重要的高科技產業，目前我國在這一領域的生產能力已達到相當規模，具備了包括技術、設備、運行服務等在內的全產業鏈走向國際市場的能力。本文結合當前國際核電市場形勢，研究分析了我國核電“走出去”在機制、法規等方面面臨的問題，從完善跨部級協調機制，有效利用多邊合作，加強協同出海，完善法律法規等方面提出了相關建議。
前言
我國核電“走出去”已上升為國家戰略，是踐行“一帶一路”倡議的重要體現，不但能夠為目標國提供能源與電力解決方案、促進當地經濟發展和就業增長，還可以拉動我國經濟快速增長、帶動我國核電上下游諸多產業的發展和外貿結構的合理化，是推動構建人類命運共同體的重要抓手。
目前我國核電生產能力已達到相當規模，具備了包括技術、設備、運行服務等在內的全產業鏈走向國際市場的能力。從近些年我國核電“走出去”的歷程看，海外核電市場很大，合作意向也較多，但落地項目卻很少，缺乏有效的頂層協調和政策支持是原因之一。
1. 海外核電市場前景廣闊
截至2018年底，全球在運機組454臺，總裝機容量約4億千瓦；在建核電機組54臺，總裝機容量5501萬千瓦。2018年核電發電量已恢復到福島核事故前水平，占比約11%。在全球范圍內，核能產生了近三分之一的清潔電力。
根據世界主要能源組織/核電機構最近的預測表明，核電作為可以大規模替代化石能源的清潔高效低碳能源，將來對優化世界一次能源消費結構、改善環境的作用愈加凸顯，全球核電未來將持續增長。只是受制于當前政策、資金、經濟等多種因素，一些機構如國際原子能機構（IAEA）、國際能源署（IEA）將核電增長規模目標預期有所調低。但是從地域分布和新建國家統計來看，核電發展區域呈不斷擴展和增長態勢，越來越多國家看好核電。
目前，全球有近20個國家或地區正在建設核電站，其中白羅斯、阿聯酋、孟加拉國、土耳其、烏茲別克斯坦是新的核電成員國。中東、中亞等地區已經成為新的核電建設主要區域。未來全球核電建設的重點在發展中國家，尤其是中國和印度，以及一些新型經濟體國家，如非洲、南美、中東、中亞等。2018年,第九屆世界清潔能源部長級會議明確將核能納入清潔能源，同時強調，必須共同努力確保所有清潔和創新技術都成為無排放未來的一部分，并倡議關注核電用于基荷電力，以及創新的下一代核能技術。
2018年8月世界核協會(WNA)發布的報告稱，和諧是未來電力的全球愿景。為了滿足對可靠，廉價和清潔電力不斷增長的需求，需要將所有低碳能源作為多種電力組合的一部分。預計到2050年核能容量將擴大到供應25%的電力，其中至2050年核能應該增加10億千瓦的裝機能力目標。根據世界核協會對未來核電需求的國別統計，在2035年前世界有40多個國家計劃新建機組，其中已制定明確規劃，有望未來5-8年開工的規模超過100臺/0.9億千瓦（不包括中國），未有明確規劃，有望未來10-15年開工的規模超過200臺/2.3億千瓦。這其中新興國家占一半或更多。
我國核電“走出去”潛在的市場國家大致可分為兩類。一類是已有核電或計劃建設核電的發展中國家，如印度、巴基斯坦、印度尼西亞、沙特、約旦、巴西、埃及、南非、越南、泰國等，這些國家多數具備人口多、人均發電裝機容量低，經濟形勢較好的特點，隨著經濟的發展，對電力的需求快速增加，核電必然是解決能源供應問題的重要選項。這其中，有明確計劃且有望實際建設的市場空間除巴基斯坦、伊朗、阿根廷等幾個國家之外已基本被國外競爭對手瓜分完畢；但其他有意向但未列入規劃、未來10年有望開工的項目中，還有很大的機會空間，中國企業與其他競爭對手站在同一起跑線上，需要從不確定的增量市場中爭取和培育。中國同上述國家合作主要集中在核電項目建設與投資、核燃料與裝備供應，以及人才培養等，在核電運維技術服務、法規標準建設等領域合作前景廣闊。經過近幾年的持續培育開發，中國同上述部分核電需求國家尤其是“一帶一路”沿線國家保持著密切的合作與交流，具備較好的項目合作基礎。
另一類則是老舊核電機組替代和退役市場，包括英國、法國、保加利亞、羅馬尼亞、烏克蘭、瑞典、比利時、捷克等已有核電國家，這些國家核電站大多建于上世紀七八十年代。到2030年，全球將有120多臺/9000萬千瓦機組運行時間達到50年。到2040年，又將有200余臺/1.9億千瓦機組運行達到50年。歐洲國家運行核電規模占全球核電裝機數量和容量的40%，機組投運時間早，未來20多年，特別是2030-2040年期間，大批核電機組必然退役。從減少溫室氣體排放、電網安全和經濟性等方面考慮，需要建設一批新機組來取代。可以預期，如果沒有可替代核電的穩定電源技術出現，隨著大批老機組退役和發展中國家對能源需求的巨大增長，2030年后，核電建設真正有望迎來大規模增長，每年開工機組數（不含中國）可望超過10臺，中國開展國際核能合作的前景會更加明朗。中國同上述國家的合作除了退舊建新項目合作之外，在老舊機組退役、運維技術服務、放射性廢物處理、機組延壽關鍵設備更新供貨等領域需求巨大，完全可以發揮中國的人力與技術優勢，成為未來核電“走出去”，開展核電全產業鏈國際產能合作的重點。
基于以上分析，以及過去多年來我國企業海外開發具體項目推進實踐，同潛在市場國家的合作，實際真正建設落地可能要打一定折扣，再考慮俄羅斯占有的海外訂單，以及俄美法等國內建設與全周期管理的需求自給供應，預計2035年前中國核電企業能夠真正參與競爭的海外核電市場規模大概在20-30臺機組左右，總裝機規模在3000萬-5000萬千瓦。2035年后，隨著存量核電市場的放開，核電走出去的市場空間進一步明朗。
2. 當前我國核電“走出去”面臨的主要問題
經過三十多年的發展，我國核電已形成完整的技術研發體系，開發了華龍一號、國和一號、高溫氣冷堆等一系列先進核電品牌。核電設備成套供應能力得到較快提升，具備年產8-10臺套百萬千瓦級壓水堆核電主設備制造能力；核電建造和運行業績國際領先，核電安全國際口碑良好；核電工程管理能力持續提升，可以具備同時開工30臺以上核電機組的建設能力。
我國是繼美、俄、法之后少數幾個擁有核電全產業鏈的國家，可以提供核電設計、工程建設、設備制造、運行維護、人才培養、燃料供應等服務，具有“一站式”解決方案能力,越來越多的國家表達了合作意愿。截至2018年底，我國已經成功向阿爾及利亞、巴基斯坦、尼日利亞、敘利亞、伊朗、加納和約旦等國累計出口了7臺核電機組、1座重水研究堆、5臺微堆和1臺次臨界裝置，極大帶動了國內裝備產能輸出，對國內核產業升級和經濟社會發展產生積極影響。
面對激烈的核電國際競爭市場，當前我國核電“走出去”除了融資、技術等挑戰之外，在頂層協調及政策法規方面還面臨如下主要問題。
2.1 核電“走出去”頂層統籌協調不夠
核電“走出去”屬于重大投資項目，在項目審批、裝備與材料出口中，涉及到發改委、商務部、科工局、外交部、海關、核安全局等多部門的審核，部委間針對核電出口的跨部門協調決策機構還未建立，相比于相對健全的高鐵項目出口協調機制，仍需要相關部門深度參與。特別是國家頂層的推動同時，要有相配套的專項法規、支持政策及時跟進并督促落實，才能保障企業后續合作順利推進。
2.2 核電“走出去”尚未與其他領域國際合作建立互補支撐體系
有些意向國家由于資金壓力，希望利用自己的石油或礦產資源、農產品優勢，通過易貨交易達成核電項目合作時，按照現行管理辦法，中央企業原則上不得在境外從事非主業投資，有特殊原因確需投資的，需經國資委核準。這涉及到國內較多部門的審批，談判周期進一步拉長，可操作性難度很大。而國外其他競爭對手就有類似成功案例，如俄羅斯采用捆綁合作機制，在同印度談判中，就將核電出口與戰斗機銷售、航空母艦維護，以及潛艇貿易等掛鉤，希望對其核供應國的投票支持來換取該國核電建設參與權。
2.3 核電“走出去”面臨諸多風險，亟需國家頂層支持
核電“走出去”涉及領域廣、技術復雜、周期長，海外項目合作會受到國別風險、外交風險等。其中核電項目受政治風險影響最大。核電國際合作需要業主國政府綜合權衡，存在政治、外交、財力、能源導向等多方面制約因素。如中國同阿根廷項目開發過程中，經歷了業主國政府更迭，對項目造成了較大影響。俄羅斯同保加利亞貝列內（Belene）核電項目建設也是斷斷續續。2006年俄羅斯原子能技術出口公司獲得該項目建設權，但是政府換 屆以及受到歐盟與俄羅斯政治關系等因素的影響，新上臺的保加利亞政府于2010年6月凍結該項目建設，并于2012年3月作出停建決定。核電技術出口受地緣政治、軍事外交影響非常大。如俄羅斯在傳統的軍事出口伙伴（印度、越南等）、傳統的獨聯體國家（白俄羅斯等）、傳統勢力地區（匈牙利等東歐）、以及中東（伊朗、約旦、埃及、土耳其等）和南亞（孟加拉等）等國具有很大的影響力，對當地核電項目有著很大的干涉力，中國企業要想將核電出口到俄羅斯的勢力范圍之內很難，必須創新合作方式、加快頂層推動，否則基本不可能。
2.4核電出口在核事故損害防范和乏燃料管理等有關應對方面尚需加強法律保護
在核事故賠償損害風險防范方面，中國已經加入了《國際原子能機構規約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理聯合安全公約》等國際條約，但尚未加入《核損害民事責任維也納公約》《核損害補充賠償公約》等國際公約，不利于在同一平臺、相同話語體系進行平等溝通、開展交易，且中國核電出口中涉及到賠償事宜，目前主要執行國務院發布的兩個批復，至今沒有制定專門的核損害安全救濟法。這不一定得到海外國家的認可，而且隨著中國海外項目的增多，核電出口企業也需要得到進一步完善的法律保護。
在乏燃料管理問題上，隨著世界各國對環保的標準不斷提高，各國對于輻射防護和環境保護的要求也不同，公眾對環境保護問題日益關注。核電運行本身產生的乏燃料與放射性廢物帶有環境危害性，如何進行安全的處理處置，也是目標市場國家關注的重點問題，是決定“走出去”能否順利實施的重要因素。針對出口核電站，國外用戶普遍傾向于合作方幫助解決乏燃料回取問題。俄羅斯核電出口的最大優勢就是愿意幫助國外用戶解決乏燃料與放射性廢物管理問題，對于采用俄技術建造的核電站，由俄羅斯提供核燃料，反應堆運行產生的乏燃料再運回俄羅斯進行貯存與后處理，進行再循環利用，幫助合作國家解決了后顧之憂。孟加拉國就曾表示，選擇俄羅斯核電合作就是因為其回收核廢料，這是其他國家做不到的。中國尚不具備規模化處理乏燃料能力，且國內法律在允許出口核電站運回乏燃料方面并不太明確，造成企業對外談判籌碼降低。
3. 加強我國核電“走出去”頂層協調及政策支持的建議
為加快推動我國核電“走出去”，發展更高層次的開放型經濟，促進我國核電產業高質量發展，提出以下建議：
3.1 建立完善核電“走出去”跨部級協調機制
隨著潛在核電合作項目不斷增多，建議組建由發改委牽頭，外交部、能源局、商務部、科工局、海關、三大核電企業、主要裝備企業、政策性、開發性和商業性金融機構、信用保險組織等共同組成核電“走出去”跨部級協調機制，針對核電項目推介以及裝備出口中存在的問題，定期協調，研究對策，加快項目決策和審批流程，有效發揮國家外交、產業、財稅等組合拳優勢，同時防止無序競爭，形成合力。
3.2 將核電納入金磚合作、G20峰會、“16+1合作”等多邊合作議題
建議外交部和能源局加強協調，在對邊合作交流對話中，將核電合作納入多邊合作機制議題，加強核電同金融、貿易合作等統籌考慮，爭取同相關國家開展更深入的核能合作對話，有效利用金融領域合作簡化中國核電出口中的相互結算與貸款業務，爭取潛在的融資渠道，倡導核電項目實行人民幣計價結算。共同探討建立完善核能多邊或區域核能治理機制，提高自身話語權與影響力。將核電列入國家發改委設立的國際產能合作重點項目庫，優先給予相關政策支持，推動重點項目落地。
3.3 加強核電與其他行業的協同“走出去”
結合合作國家的具體需求與資源情況，考慮核電項目合作的溢出效應，建議支持開展易貨貿易，適度放開對核電企業海外經營的授權經營范圍，鼓勵核電與常規電力、農糧漁、基礎建設、礦產等領域國企間組成利益共同體共同參與國際項目競爭，視具體情況，采取“核能+其他產業”或者“其他產業+核能”的商業模式，國內相關主管部門要簡化審批程序，增強該商業模式的可落地實施性。
3.4 完善相關法律法規，提供更完善的法律保障
加快推進原子能法、核損害賠償法等立法，進一步明確乏燃料管理政策，針對由我國出口且供應燃料的國外核電站產生的乏燃料，支持運回國內進行再利用。既體現核大國擔當，盡到應盡的義務，又為項目合作談判增加籌碼。在核保障監督方面，加強雙邊核能合作協定下的年度報告制度，推進中國在先進重水堆、鈾資源貿易等領域的雙邊合作。
